“国19条”将遏制房价还是推高房价？

郭成仁　　　　

　　2010年3月10日，国土部颁布了《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》[国土资发（2010）34号]（以下简称《通知》），标志着新一轮的土地调控拉开了序幕。

　　《通知》共19条，业内简称“国19条”，涉及五个方面：一、加快住房建设用地供应计划编制：1. 科学编制住房特别是保障性住房用地供应计划；2. 协调推进住房用地供应计划实施；二、促进住房建设用地有效供应：3. 确保保障性住房用地供应；4. 严格规范商品房用地出让行为；5. 坚持和完善土地招拍挂制度；三、切实加强房地产用地监管：6. 实施住房用地开发利用申报制度；7. 加强土地开发利用动态监测；8. 强化保障性住房用地供后监管；9. 严格依法处置闲置房地产用地；10. 加强房地产用地开发利用诚信管理；四、建立健全信息公开制度：11. 公开住房供地计划；12. 公开土地出让公告；13. 公开土地出让和划拨结果；14. 公开土地开发利用信息；15. 公开违法违规用地查处结果；五、开展房地产用地突出问题专项检查：16. 明确房地产用地专项检查的重点内容；17. 结合出让合同清理制定专项检查方案；18. 严肃查处房地产用地中的违法违规行为；19. 切实加强对专项检查工作的组织领导和政策指导。

　　国土部土地利用司司长廖永林认为，“国19条”的出台是为了解决2009年在房地产市场出现的四大问题。一是一些地方为应对金融危机出台了救市政策，在保障性住房用地增加的同时，放松了“90”、“70”等土地调控政策的落实；中低价位中小套型普遍商品住房用地比例反而减少；二是一些地方签订土地出让合同内容不全，合同履行不规范，市场监管难度进一步加大；三是一些企业拿地后违规囤地、炒地，已供土地不能及时形成有效住房供给；四是土地供应、开发利用信息公开不够，社会公众和舆论不能有效监督。

　　然而，《通知》中关于加强土地监管、规范土地供应计划、土地信息公开化等条款属于老生常谈，反复重申。2009年12月14日，温家宝在主持国务会议时，就促进房地产市场健康发展提出增加供给、抑制投机、加强监管、推进保障房建设等四大举措，业界称之为“国4条”。2010年1月10日，国务院发布了旨在全面调控房价的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，业界称之为“国11条”。这次出台的“国19条”，跟“国4条”、“国11条”相比并无多少新意，真正具有实质性新内容有以下两个方面：

　　第一是改变土地供应结构，确保民生用地。国19条规定，确保保障性住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，从“确保”二字及“70%”这一数据足以看出中央政府对房地产及房价发展走势的高度重视以及保障民生用地的信心。通过不断加大保障性住房的土地供应，逐步建立起保障低收入人群的住房需求的机制，这既是一项惠民工程，更是一项民心工程，事关人心稳定和国家的长治久安。同时，《通知》还提出了“两个严格”：一是要严格控制大套型住房建设用地，二是严禁向别墅供地。这种表述方法也是以往所没有过的。充分反映了中央政府调整房地产市场倾向于普通百姓利益的意愿和决心。

　　第二是提高土地市场的入市门槛：提高土地拍卖竞买保证金到20%,地价款首付比例提升到50%,且要求在一月内付清,地价全款要求一年内付清,是首次明确对首付支付期限的规定。并且，这些规定对于公开土地市场的竞买人的资金实力提出更高的要求，房地产开发经营格局将会发生较大的变化。大量资金实力欠缺的中小开发商将被排斥在土地一级市场之外，而资金实力雄厚的大型房地产企业得以保存，驱逐了众多的中小开发商之后，对房地产产品的定价权更显强势，凭藉其优良的企业品牌，获取更多的超额利润。从这一点看，未来的房地产开发市场将呈现市场性削弱、垄断性加强的新格局，总体而言，房地产价格的下跌更无可能。

　　同时，“国19条”提高土地市场的准入门槛，将直接导致大型房地产国有企业进入土地一级市场，大量中小型开发商被逼出局，形成房地产市场领域“国进民退”的新格局。3月16日，北京市在国有土地使用权出让拍卖会传来消息，当天共成交6块土地，其中3块被公认为是新“地王”。经过64轮竞价，中信地产以52.4亿元的总价竞得北京市大兴区亦庄住宅及商业项目(XI-1B)，总金额超越2009年“地王”顺义区后沙峪镇天竺开发区22号地的50.5亿元，创下北京拍地最高总价。经过84轮的激烈竞价，远洋地产旗下子公司远豪置业以40.8亿元竞得北京大望京1号住宅混合用地，地块楼面地价达每平方米2.75万元，被认为是北京市场上新的“单价地王”。当天下午，海淀区东升乡居住、商业项目被世博宏业以成交价格17.6亿元拍得，该项目除去3万平方米的酒店项目后，折合楼面地价为28308元/平方米，打破了刚刚产生的大望京村1号地27529元/平方米的楼面地价纪录。而这三个“地王”毫无例外全部为大型央企，中信地产、远洋地产自不必说，值得注意的是，世博宏业是中国兵器装备集团旗下的公司，连这样的非房地产主业的央企也杀入地产领域，显得耐人寻味。

　　由此看来，“国19条”希望通过提高土地市场准入门槛的举措，并未发挥出打击屯地捂盘、投机开发的不良开发商，以期达到抑制过快增长的房价的目的，相反，那些具有央企背景的大型国有企业因为“不差钱”，屡屡在土地一级市场创下辉煌的大手笔，而指望这样央企开发商高价拿地之后降低房价，无异于缘木求鱼。

　　历史的经验一再教育我们：良好的愿望未必会有良好的结果。中央政府的调控措施落实到地方的时候往往受地方利益的驱动而偏移。２００３年２月1８日，国土资源部发布了《关于清理各类园区用地、加强土地供应调控的紧急通知》，其中第四条规定“（今后５年内）停止别墅类用地供应”。 2006年5月30号，国土资源部又发布《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，要求从即日起，一律停止别墅类房地产开发项目土地供应和办理相关手续，并进行全面清理。2008年1月3日，国务院再次发布《国务院关于促进节约集约用地的通知》，再一次叫停别墅用地。中央政府的决定如果得到顺利贯彻，又何必一而再、再而三地发文重申？事实上，全国各地打“擦边球”、违规变相审批别墅用地的现象从来没有停止过。中央政府对地方政府的控制权已经在一定程度上减弱了。

　　中央政府和广大人民群众的利益和愿望是一致的，我们也希望看到通过确保民生用地、扩大保障性住房建设等措施有效调控房地产市场，也希望通过提高土地市场的准入门槛打击屯地捂盘、投机经营从而遏制过快增长的房价；同时我们又非常担心“国19条”的措施不仅不能遏制过快增长的房价，相反进一步推高房地产价格。我们的担心不是没有道理的，但是我们真的希望我们的担心只是一场虚惊。